Par Christ Moréno M. SODJINOU, Doctorant en droit public, Université de Toulon, CERC
Les risques hydrologiques, qu’il s’agisse des inondations, des crues torrentielles, des ruissellements intenses, des submersions marines ou encore de la remontée durable du niveau des nappes, occupent aujourd’hui une place centrale dans l’action publique environnementale. Leur intensification, largement corrélée aux effets du changement climatique, met à l’épreuve la capacité des autorités publiques à anticiper, prévenir et gérer des phénomènes dont la fréquence comme la gravité ne cessent de croître. En France, la dimension administrative de cette action revêt une importance particulière. L’organisation institutionnelle de la prévention comme de la gestion post-catastrophe repose sur un enchevêtrement historique de compétences, d’instruments juridiques et de mécanismes de responsabilité qui mobilisent simultanément l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics spécialisés et les opérateurs techniques. L’efficacité de cette architecture suscite, dès lors, un questionnement profond, tant du point de vue de la cohérence des dispositifs que de leur performance réelle face aux aléas.
Le législateur a, ces dernières années, tenté de rationaliser cette organisation. La création de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI), confiée aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, a constitué l’une des réformes les plus emblématiques de cette volonté de clarification[1]. À cette nouvelle répartition des compétences s’ajoutent des instruments normatifs et programmatiques de plus en plus structurés : Plans de prévention des risques naturels (PPRN)[2], Stratégies locales de gestion du risque inondation (SLGRI)[3], Programmes d’actions de prévention des inondations (PAPI)[4], qui visent à encadrer juridiquement la prévention et à organiser l’action publique dans une perspective d’anticipation. Pour autant, l’efficacité de cette évolution demeure discutée. La complexité persistante du partage des responsabilités, les difficultés de coordination entre niveaux de collectivités et l’hétérogénéité des capacités locales interrogent la réelle portée de cette restructuration administrative.
Parallèlement, la gestion des dommages révèle d’autres failles. Lorsqu’un événement hydrologique survient, l’action publique se confronte aux limites des mécanismes existants : responsabilité administrative délicate à déterminer en raison de la pluralité des acteurs compétents, régimes d’indemnisation parfois insuffisamment calibrés pour répondre à des phénomènes d’ampleur croissante, mobilisation imparfaite des dispositifs de solidarité nationale. Ces tensions soulignent que la recomposition des compétences, si elle a permis un certain renforcement des capacités locales, n’a pas pleinement résolu les difficultés liées à la gestion de crise et à la réparation des dommages. L’analyse juridique de ces mécanismes montre que les attentes sociales placées dans l’action administrative demeurent élevées, tandis que les réponses institutionnelles ne parviennent pas toujours à suivre la dynamique des risques.
Ainsi, à l’heure où les risques hydrologiques acquièrent une intensité nouvelle, il devient indispensable d’interroger la réalité de l’efficacité administrative. La question centrale qui se pose est la suivante : la redistribution des compétences entre l’État, les collectivités territoriales et les établissements publics spécialisés a-t-elle réellement renforcé l’efficacité juridique et opérationnelle de la prévention et de la gestion des risques hydrologiques ? Autrement dit, l’évolution récente du droit administratif marque-t-elle une amélioration tangible de l’action publique ou ne fait-elle que reconfigurer des difficultés structurelles anciennes ?
Pour répondre à cette interrogation, l’analyse proposée se structurera autour de deux axes complémentaires. D’abord, il conviendra d’examiner une prévention des risques hydrologiques fondée sur une nouvelle architecture institutionnelle, mais dont l’efficacité demeure contrastée (I). Cette première partie étudiera à la fois la consolidation des instruments normatifs et le rôle déterminant joué par la compétence GEMAPI, tout en mettant en lumière les persistances d’incohérence et de fragmentation. Ensuite, l’étude se penchera sur une gestion des dommages qui révèle les limites persistantes de l’organisation administrative et de la solidarité publique (II). Il s’agira alors de montrer que les mécanismes de responsabilité et d’indemnisation, bien que renforcés, peinent encore à répondre aux défis posés par l’ampleur croissante des aléas hydrologiques.
I. L’efficacité contrastée de la nouvelle architecture de prévention hydrologique
L’intensification des risques hydrologiques, désormais amplifiée par les effets mesurables du changement climatique, a profondément renouvelé la manière dont les autorités publiques conçoivent et organisent la prévention. Longtemps fragmentée entre une multitude d’acteurs et d’instruments hétérogènes, cette prévention s’est progressivement enracinée dans un cadre juridique plus cohérent, marqué par une volonté affirmée de structuration normative et de clarification des responsabilités. Les réformes récentes, en particulier la création de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, ont cherché à donner une véritable lisibilité à l’action administrative en confiant à certains acteurs, principalement les intercommunalités, un rôle central dans la planification, la gestion et la mise en œuvre des mesures de prévention. Parallèlement, l’État a renforcé l’ossature réglementaire et programmatique qui encadre cette action, dans l’objectif de garantir un niveau minimal d’anticipation et de protection sur l’ensemble du territoire.
Pour autant, si cette nouvelle architecture institutionnelle marque une étape significative dans l’évolution du droit applicable aux risques hydrologiques, elle n’emporte pas automatiquement une pleine efficacité. La consolidation des instruments juridiques, même lorsqu’elle se traduit par une précision accrue des obligations, ne se traduit pas toujours par une véritable maîtrise de l’aléa. De même, la redéfinition des compétences, en dépit d’une ambition de clarification, demeure traversée par des zones d’ambiguïté et de coexistence de pouvoirs, susceptibles d’affaiblir la cohérence de l’action publique. Dès lors, la prévention apparaît comme un domaine à la fois renforcé et fragilisé : renforcé par la structuration normative et territoriale, fragilisée par les difficultés d’appropriation, de coordination et d’effectivité. C’est à l’analyse de cette tension entre consolidation juridique et limites structurelles que cette première partie sera consacrée.
A. La consolidation normative et programmatique de la prévention
La prévention des risques hydrologiques s’inscrit aujourd’hui dans un cadre juridique profondément renouvelé, marqué par la consolidation progressive d’instruments normatifs et programmatiques qui visent à rationaliser l’action publique autour de principes d’anticipation, de protection et de gestion intégrée des aléas. Cette évolution témoigne d’une volonté de doter le droit administratif de mécanismes plus précis, plus contraignants et davantage tournés vers une territorialisation de la maîtrise des risques. Elle se manifeste principalement à travers la montée en puissance des PPRN, reconnus comme de véritables servitudes d’utilité publique opposables aux tiers, ainsi que par le développement de programmes opérationnels et stratégiques tels que les PAPI ou les SLGRI. Ces outils, articulés avec les documents d’urbanisme, tendent à structurer une politique publique de prévention plus cohérente et plus intégrée.
1. Les PPRN, outils de servitudes d’utilité publique contraignantes
Les PPRN, constituent aujourd’hui l’un des piliers de la prévention administrative des risques hydrologiques. Préparés sous l’autorité du préfet en application des articles L. 562-1 et suivants du Code de l’environnement, ils délimitent les zones exposées aux aléas naturels et définissent des prescriptions visant à limiter la vulnérabilité des personnes et des biens. Leur portée juridique a considérablement évolué depuis leur création, au point qu’ils sont aujourd’hui reconnus comme de véritables servitudes d’utilité publique, intégrés dans l’ensemble des documents d’urbanisme et pleinement opposables aux tiers.
Le Conseil d’État a, à plusieurs reprises, consacré la nature contraignante des PPRN. Dès 1999, dans l’arrêt Association de sauvegarde du site Alma-Bossière[5], la haute juridiction a admis que les prescriptions prévues par ces plans constituaient des limitations légitimes à la liberté de construire, dès lors qu’elles répondaient à un objectif de sécurité publique. Cette jurisprudence a été régulièrement confirmée, notamment dans l’arrêt commun de Saint-Quentin-en-Yvelines[6], où le juge administratif a rappelé que l’autorité compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme est tenue de respecter les prescriptions du PPRN, même lorsqu’elles sont particulièrement restrictives.
Ainsi, les interdictions de construire dans les zones rouges, les obligations de renforcement des structures dans les zones bleues, ou encore les prescriptions relatives aux systèmes de protection (digues, remblais, dispositifs de drainage) s’imposent tant aux particuliers qu’aux collectivités territoriales. La portée impérative des PPRN permet d’éviter, au moins partiellement, la persistance d’urbanisation dans des zones exposées à des risques majeurs, phénomène dénoncé de longue date par la doctrine[7].
La valeur juridique des PPRN s’est également affirmée à travers leur intégration systématique dans les documents de planification territoriale. En application de l’article L. 131-1 du Code de l’urbanisme, les schémas de cohérence territoriale (SCoT), plans locaux d’urbanisme (PLU) et cartes communales doivent désormais être compatibles avec les prescriptions des PPRN. Le défaut de compatibilité peut entraîner une annulation du document d’urbanisme, comme l’a rappelé le juge administratif dans un arrêt[8], où la haute juridiction a sanctionné une collectivité pour avoir maintenu des orientations d’aménagement incompatible avec le zonage réglementaire du PPRN.
Cette articulation contribue à renforcer l’effectivité des PPRN et impose aux collectivités une prise en compte systémique des risques hydrologiques dans leurs politiques d’urbanisation.
2. Le développement des programmes de prévention et intégration des risques dans l’urbanisme opérationnel
Parallèlement à ce renforcement normatif, la politique publique de prévention s’est dotée d’instruments programmatiques visant à structurer l’action des collectivités et à favoriser la mise en œuvre de projets concrets de réduction de la vulnérabilité.
Créés au début des années 2000 et réformés en 2011 puis en 2017, les PAPI[9] constituent des cadres contractuels pluriannuels élaborés à l’échelle d’un bassin de risque. Ils comprennent un ensemble d’actions variées : travaux sur les ouvrages hydrauliques, restauration des zones d’expansion de crue, aménagements urbains adaptés, sensibilisation de la population ou encore diagnostics de vulnérabilité. S’ils n’ont pas de portée juridiquement contraignante équivalente aux PPRN, ils n’en disposent pas moins d’une efficacité administrative notable, dès lors qu’ils conditionnent l’octroi de financements étatiques, notamment via le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM). Ainsi, l’adoption d’un PAPI constitue souvent une étape déterminante pour la réalisation de travaux d’envergure.
Les SLGRI sontissues de la directive « Inondation » de 2007[10], transposée en droit interne aux articles L. 566-5 et suivants du Code de l’environnement, les SLGRI s’inscrivent dans une logique de gestion intégrée à l’échelle de territoires à risque important (TRI). Elles fixent des objectifs et des priorités d’action qui doivent être pris en compte par les collectivités et les gestionnaires d’ouvrages. Au-delà de la compatibilité formelle avec les PPRN, les documents d’urbanisme intègrent désormais le risque hydrologique dans leurs dispositions réglementaires et leurs orientations d’aménagement. Cette intégration se traduit notamment par : des règles de constructibilité adaptées dans les PLU (obligations de surélévation, interdictions de sous-sols, dispositifs de stockage des eaux pluviales) ; des prescriptions relatives à la continuité écologique des cours d’eau ; la réalisation obligatoire de diagnostics de ruissellement pour certains projets d’aménagement. Le Conseil d’État a d’ailleurs reconnu la légalité de prescriptions urbaines renforcées visant à réduire la vulnérabilité, y compris lorsqu’elles excèdent les prescriptions du PPRN, dès lors qu’elles répondent à un objectif de sécurité publique[11].
La consolidation du cadre normatif et programmatique de la prévention des risques hydrologiques témoigne d’un effort notable de structuration de l’action publique. Les PPRN, devenus de véritables outils contraignants, et les dispositifs opérationnels tels que les PAPI ou les SLGRI, ont sensiblement renforcé l’anticipation administrative. Toutefois, la doctrine comme la jurisprudence soulignent que cette montée en puissance, si elle permet une meilleure maîtrise des aléas, n’épuise pas les difficultés liées à l’appropriation locale, à la coordination institutionnelle ou à la mise en œuvre effective des politiques de prévention.
B. Une clarification imparfaite des compétences autour de la GEMAPI
La réforme de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations (GEMAPI), née de la loi MAPTAM du 27 janvier 2014[12] et renforcée par la loi NOTRe du 7 août 2015[13], constitue une étape majeure dans la tentative de rationalisation des compétences en matière de risques hydrologiques. En érigeant les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre en acteurs centraux de la prévention, le législateur a souhaité corriger un paysage institutionnel historiquement marqué par la dispersion des responsabilités et l’insuffisante coordination entre acteurs. Cette recomposition s’est accompagnée de la création ou de la consolidation d’établissements publics spécialisés, tels que les EPAGE (établissements publics d’aménagement et de gestion des eaux)[14] et les EPTB (établissements publics territoriaux de bassin)[15], destinée à assurer une gestion cohérente à l’échelle hydrographique.
Toutefois, si cette réforme a clarifié certaines zones d’ombre, elle n’a pas supprimé toutes les sources de complexité : articulation délicate avec les pouvoirs de police du maire, maintien d’attributions résiduelles de l’État, coexistence de multiples structures de bassin et difficultés financières des petites intercommunalités.
1. Des disparités persistantes dans le transfert de compétence aux intercommunalités
Les articles L. 211-7 et L. 566-12 du Code de l’environnement confient aux EPCI à fiscalité propre la compétence exclusive pour assurer l’aménagement des bassins versants, l’entretien des cours d’eau, la défense contre les inondations et les submersions marines, ainsi que la protection et la restauration des zones humides. Ce transfert obligatoire, effectif depuis le 1er janvier 2018, marque une rupture avec un régime antérieur où les communes restaient largement responsables, souvent au prix d’une fragmentation des actions et d’une faiblesse des moyens.
Si la logique du transfert répond à une volonté de mutualisation, la capacité des EPCI à exercer cette compétence demeure très variable. Les grandes intercommunalités urbaines peuvent mobiliser des moyens significatifs, alors que les communautés de communes rurales peinent parfois à assumer la charge financière des travaux hydrauliques. La taxe GEMAPI, introduite pour financer la compétence[16], n’a pas suffi à uniformiser les capacités de financement, ce que la Cour des comptes a mis en évidence dans son rapport public thématique de 2022.
Pour pallier la fragmentation des politiques locales, la loi a institué les EPAGE et renforcé les EPTB, structures de bassin destinées à assurer la cohérence des actions menées par les EPCI. Les EPTB exercent une compétence de gestion intégrée du bassin versant, incluant la coordination des actions de prévention, tandis que les EPAGE interviennent sur des secteurs hydrographiques plus restreints. Cependant, la multiplication des structures : syndicats mixtes fermés ou ouverts, EPAGE, EPTB, syndicats de rivières, entretient une certaine complexité, rendant parfois difficile l’identification de l’acteur réellement responsable.
2. Une articulation complexe entre pouvoir de police du maire et interventions de l’État
Malgré l’exclusivité des compétences GEMAPI, le maire demeure titulaire d’un pouvoir de police générale en matière de sécurité publique, en vertu de l’article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales (CGCT). Ce pouvoir lui permet notamment de prescrire des mesures d’urgence pour prévenir les inondations ou pour faire cesser un danger grave et imminent.
Cette articulation, loin d’être parfaitement clarifiée, peut générer des conflits d’interprétation, notamment en cas de dommages résultant d’une absence d’intervention.
Si le législateur a entendu positionner les intercommunalités en acteurs de premier plan, l’État conserve des attributions importantes en matière de prévention des risques hydrologiques. Il demeure en charge : de l’élaboration et de l’approbation des PPRN ; du contrôle de légalité des actes des collectivités ; du déclenchement et de la gestion du dispositif ORSEC[17] ; de la coordination en cas de crise majeure, via le préfet de département ou de zone. Si la GEMAPI clarifie de nombreux aspects, elle laisse subsister plusieurs zones d’incertitude : chevauchements persistants entre police générale du maire et compétence technique de l’EPCI ; difficultés à identifier l’autorité responsable des ouvrages hydrauliques historiques ; multiplicité des structures de bassin ; débats sur la responsabilité financière en cas de sinistre majeur. La réforme marque indéniablement une avancée, mais elle demeure une étape dans un processus plus global de rationalisation de la gouvernance de l’eau.
La recomposition des compétences autour de la GEMAPI représente une évolution déterminante du droit administratif des risques hydrologiques. En consolidant le rôle des intercommunalités et en structurant l’action à l’échelle des bassins versants, le législateur a cherché à renforcer la cohérence de la prévention. Toutefois, les difficultés d’articulation avec les pouvoirs de police du maire, les interventions résiduelles de l’État et les hétérogénéités territoriales montrent que la clarification des responsabilités demeure imparfaite. La réforme constitue un progrès, mais son efficacité réelle dépend encore largement de la capacité des acteurs à coordonner leurs actions et à dépasser les contraintes structurelles persistantes.
II. Une gestion des dommages aux limites persistantes
Lorsque l’aléa hydrologique se réalise, la dynamique juridique change radicalement : d’une logique d’anticipation encadrée et structurée, l’action publique bascule vers la gestion immédiate de la crise et la réparation des dommages. Cette phase, plus que toute autre, met en lumière les fragilités résiduelles de l’organisation administrative française face aux risques naturels liés à l’eau. En effet, malgré les efforts entrepris pour clarifier et renforcer les compétences en matière de prévention, la survenance d’un sinistre révèle souvent la persistance de zones d’incertitude quant aux responsabilités respectives des acteurs publics. Les collectivités territoriales, l’intercommunalité compétente au titre de la GEMAPI, les gestionnaires d’ouvrages hydrauliques, mais aussi l’État dans ses attributions résiduelles, se trouvent fréquemment confrontés à des imputations croisées, des obligations concurrentes ou des régimes de responsabilité difficiles à articuler.
À ces difficultés institutionnelles s’ajoute la question essentielle de la réparation des préjudices. Les sinistrés, confrontés à des dégâts matériels considérables, voire à des pertes humaines, se heurtent à des mécanismes d’indemnisation parfois inégalement efficaces. Le régime de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, bien qu’emblématique, n’est pas exempt de critiques : critères complexes, délais d’indemnisation, couverture imparfaite ou hétérogène. Le Fonds Barnier, quant à lui, illustre les limites d’une solidarité nationale qui peine à intégrer la récurrence désormais structurelle des phénomènes hydrologiques extrêmes. À mesure que les événements se multiplient, les tensions entre logique assurantielle, solidarité nationale et action administrative deviennent plus visibles, et le cadre juridique actuel montre ses difficultés à absorber les chocs successifs.
Ainsi, la gestion des dommages apparaît comme un véritable révélateur des faiblesses persistantes du dispositif français de gouvernance des risques hydrologiques. Elle met en lumière l’écart entre l’architecture préventive récemment consolidée et une action post-sinistre encore fragile, tant sur le terrain de la responsabilité que sur celui de l’indemnisation. C’est dans ce contexte qu’il convient d’examiner les mécanismes juridiques mobilisés après la réalisation de l’aléa, afin d’évaluer leur cohérence, leur efficacité et leur capacité à répondre à la montée en puissance des catastrophes hydrologiques.
A. Une responsabilité administrative marquée par des zones de fragilité
La gestion des dommages liés aux risques hydrologiques mobilise depuis longtemps un régime de responsabilité administrative complexe, dont les contours demeurent fragiles et parfois incertains. Les catastrophes naturelles liées à l’eau, inondations, submersions marines, ruissellement intense, crues torrentielles ou effondrements de berges, génèrent des litiges où les sinistrés cherchent à obtenir réparation des préjudices subis, souvent considérables. Or, l’architecture institutionnelle issue de la réforme de la GEMAPI, si elle a clarifié certains aspects de la prévention, semble avoir ajouté de nouvelles incertitudes dans la phase post-sinistre.
Deux grandes catégories de responsabilité administrative se rencontrent alors : la responsabilité pour faute, fréquemment invoquée en cas de carence dans la prévention ou dans la gestion de crise, et la responsabilité sans faute, mobilisée dans les hypothèses d’ouvrages publics hydrauliques et de travaux publics. Toutefois, la multiplicité des acteurs, la superposition des compétences et l’évolution des structures intercommunales contribuent à rendre la détermination de la personne publique responsable particulièrement délicate.
1. L’instabilité de la responsabilité pour faute en cas de carence dans la prévention ou la gestion de crise
Confrontées à une situation de risques naturels, les autorités publiques peuvent utiliser différents instruments juridiques leur permettant d’agir avec une certaine rapidité : le maire peut prendre, dans le cadre de ses pouvoirs de police administrative générale, des mesures de sûreté en cas de péril, alors que l’administration peut s’approprier des immeubles exposés à des risques naturels majeurs. La responsabilité pour faute demeure donc l’un des fondements traditionnels en matière de risques hydrologiques. Elle peut être retenue lorsque l’administration n’a pas accompli les diligences qui lui incombaient, que ce soit dans le cadre de la prévention, de l’entretien des ouvrages ou de la gestion de l’urgence. La jurisprudence administrative a développé depuis longtemps un régime de faute simple, quoique parfois proche de la faute lourde, pour les autorités chargées de la surveillance ou de l’entretien des ouvrages hydrauliques.
Un arrêt fondateur du Conseil d’État a posé les bases de cette responsabilité en reconnaissant que toute inaction de la part de l’État est susceptible d’engager sa responsabilité s’il en résulte un dommage préjudiciable.[18] Depuis, le juge administratif n’a cessé de préciser les contours de cette obligation, exigeant des autorités compétentes qu’elles assument une vigilance constante. Plus récemment, la jurisprudence relative à la tempête Xynthia a illustré les difficultés de l’administration à prévenir les risques hydrologiques extrêmes. Le juge peut considérer que les phénomènes hydrologiques sont d’une intensité telle qu’aucune mesure raisonnable n’aurait permis d’en empêcher les effets. La conjonction exceptionnelle de phénomènes météorologiques de grande intensité présente un caractère imprévisible et irrésistible. Cette conjonction caractérise un cas de force majeure exonératoire de responsabilité en cas d’inondations. Telle est la solution dégagée par le Conseil d’État dans un arrêt rendu le 15 novembre 2017.[19] La responsabilité de l’État a été écartée au motif que l’inondation constituait un événement irrésistible et imprévisible. Cette alternance de condamnations et d’exonérations contribue à l’incertitude du régime. Le juge administratif évolue ainsi entre un contrôle rigoureux de l’action publique et une prise en compte des contraintes matérielles et techniques des collectivités. Cette affaire marque un tournant en matière de responsabilité administrative, le juge semblant davantage sensible à la prévisibilité des risques dans un contexte de changement climatique.
La gestion de crise constitue un autre terrain de mise en cause de la responsabilité pour faute. Le maire, titulaire de la police générale en vertu de l’article L. 2212-2 du CGCT, a l’obligation d’agir en cas de danger grave et imminent. C’est le cas par exemple lorsqu’il ordonne l’évacuation d’un site lorsque les circonstances le justifient. Elle peut également ordonner la fermeture d’un établissement. Le juge apprécie la carence à l’aune des moyens dont dispose la commune, mais aussi de la réactivité et de la proportionnalité des mesures prises. Dans l’arrêt commun de Baie-Mahault[20], la haute juridiction a admis la responsabilité d’une commune qui avait tardé à prendre des mesures d’évacuation face à une montée rapide des eaux. De même, dans l’Affaire du camping de Lamalou-les-Bains[21], la carence de l’administration à ordonner l’évacuation d’un camping exposé au risque de crue a été jugée fautive.
2. Une responsabilité sans faute fragilisée par la recomposition des acteurs
Lorsqu’un dommage est causé par un ouvrage public, la responsabilité peut être engagée même en l’absence de faute, soit sur le fondement du risque, soit sur celui de la rupture d’ouvrage public. Les digues, barrages, canaux, stations de pompage ou bassins de rétention relèvent de ce régime.
Un arrêt du Conseil d’État du 28 mai 1971[22], illustre ce mécanisme : le maître d’ouvrage est responsable, même en l’absence de faute, des dommages que les ouvrages publics dont il a la garde peuvent causer aux tiers tant en raison de leur existence que de leur fonctionnement. Il ne peut dégager sa responsabilité que s’il établit que ces dommages résultent de la faute de la victime ou d’un cas de force majeure. Le juge souligne que ce régime vise à protéger les victimes, sans les contraindre à prouver une faute souvent difficile à établir lorsque les phénomènes hydrologiques sont complexes.
Ainsi, les dommages causés par les travaux publics relatifs à des ouvrages hydrauliques : endiguements, creusement de canaux, travaux de curage ou d’endiguement relèvent également de la responsabilité sans faute. Toutefois, une difficulté nouvelle apparaît, celle de l’identification du responsable, dans un contexte où les ouvrages appartiennent à une collectivité, sont gérés par une autre, surveillée par un EPAGE ou un EPTB et entretenue par un opérateur délégataire. Cette imbrication complique la mise en œuvre du régime sans faute, qui repose traditionnellement sur un lien clair entre ouvrage et maître de l’ouvrage.
La réforme GEMAPI devait clarifier les responsabilités. En réalité, elle a parfois ajouté de la complexité. Plusieurs questions demeurent : qui est maître de l’ouvrage lorsqu’un barrage ou une digue est mis à disposition de l’EPCI sans transfert de propriété ? Qui est responsable lorsqu’un syndicat mixte (EPAGE/EPTB) intervient opérationnellement, mais n’est pas propriétaire ? L’État peut-il être tenu responsable lorsqu’il exerce un contrôle technique sur un ouvrage communal ou intercommunal ?
La responsabilité administrative en matière de risques hydrologiques demeure traversée par des tensions profondes. La responsabilité pour faute illustre l’instabilité d’un régime oscillant entre exigence accrue de vigilance et prise en compte des contraintes matérielles des collectivités. La responsabilité sans faute, bien que traditionnellement protectrice des victimes, se complexifie du fait des recompositions institutionnelles issues de la GEMAPI, rendant parfois difficile l’identification du responsable effectif. Cette situation conduit à une insécurité juridique persistante qui nuit à la confiance des administrés et fragilise l’efficacité globale de la gestion post-catastrophe.
B. Des mécanismes d’indemnisation et de solidarité nationale encore peu adaptés à la récurrence des aléas
L’indemnisation des dommages causés par les risques hydrologiques constitue un pilier essentiel de la politique publique de gestion des catastrophes naturelles. Elle repose principalement sur deux dispositifs : le régime d’indemnisation dit « CATNAT »[23], fondé sur la solidarité assurantielle et nationale, et le Fonds de prévention des risques naturels majeurs, plus connu sous le nom de Fonds Barnier[24]. Si ces instruments ont permis, depuis plusieurs décennies, d’assurer une certaine sécurité financière aux sinistrés, leur efficacité se trouve aujourd’hui mise à l’épreuve par la multiplication, l’intensification et la récurrence des phénomènes hydrologiques. Cette transformation du régime d’aléa fragilise la pertinence des mécanismes actuels et soulève des interrogations croissantes sur leur capacité à demeurer soutenables, tant financièrement que juridiquement.
1. Un régime CATNAT efficace, mais limité
Introduit par la loi du 13 juillet 1982, le régime des catastrophes naturelles repose sur une solidarité nationale intégrée dans les contrats d’assurance habitation ou entreprise. En application des articles L. 125-1 et L. 125-2 du Code des assurances, les sinistrés sont indemnisés dès lors que : un phénomène naturel d’intensité anormale survient ; un arrêté interministériel reconnaît l’état de catastrophe naturelle pour la commune concernée. Ce système a permis d’indemniser rapidement des millions de sinistrés, notamment lors des grandes inondations de la Somme en 2001, du Gard en 2002, de Xynthia en 2010 ou des crues de l’Aude en 2018.
Malgré son caractère protecteur, le régime CATNAT est critiqué pour l’opacité et la rigidité de ses critères de reconnaissance. On notera à juste titre une inadéquation entre la réalité climatique et la grille d’évaluation administrative. Les phénomènes hydrologiques lents : remontée de nappe, ruissellement progressif, sont particulièrement mal pris en compte. L’arrêté interministériel de 2019[25] visant à moderniser la procédure n’a pas entièrement résolu ces difficultés. L’exigence d’un arrêté ministériel préalable entraîne des délais parfois longs entre la catastrophe et l’indemnisation, ce qui fragilise les sinistrés, en particulier lorsqu’ils doivent entreprendre rapidement des réparations coûteuses. Les assureurs, bien que tenus de respecter les délais fixés à l’article L. 125-2, invoquent parfois la complexité des expertises pour justifier des retards. La couverture demeure elle aussi imparfaite. Certaines catégories de biens (clôtures, jardins, installations extérieures) ou certains dommages immatériels sont insuffisamment indemnisés. L’effet de franchise légale, revalorisée à la hausse en cas de sinistres répétés, tend à pénaliser les territoires les plus exposés, ce qui interroge la cohérence d’un dispositif censé être solidaire.
2. Le Fonds Barnier et les outils complémentaires : entre innovation et limites face à la récurrence croissante des risques
Créé par la loi du 2 février 1995, le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), dit Fonds Barnier, constitue l’un des principaux leviers financiers de la solidarité nationale en matière de risques hydrologiques. Il intervient notamment pour : financer les expropriations pour cause de risques graves et récurrents ; soutenir les travaux de réduction de vulnérabilité ; contribuer au financement des PAPI ; financer les travaux d’ouvrages hydrauliques lorsque ceux-ci présentent un intérêt majeur. Il constitue ainsi une ressource essentielle pour les EPCI dans la mise en œuvre de la compétence GEMAPI. La multiplication des aléas hydrologiques a conduit à une explosion des dépenses du Fonds Barnier. Entre 2010 et 2020, ses engagements ont plus que triplé. La Cour des comptes a, dans son rapport de 2019[26], alerté sur le risque de saturation budgétaire du dispositif, qui pourrait limiter sa capacité à accompagner les collectivités. Certaines dépenses, notamment les expropriations post-Xynthia ou les travaux d’urgence dans des bassins vulnérables (Var, Aude, Landes), ont mis en évidence les limites structurelles du fonds, dont le financement repose pour l’essentiel sur une taxe s’appliquant aux contrats d’assurance.
Au-delà du Fonds Barnier, d’autres mécanismes complètent les dispositifs de solidarité : les aides à la relocalisation de logements exposés, dont la mise en œuvre demeure complexe juridiquement ; les diagnostics de vulnérabilité financés par les PAPI ; les mesures de réduction de la vulnérabilité des entreprises (fonds post-inondations). Cependant, on peut relever l’absence d’une stratégie cohérente d’ensemble, ces outils dérivant d’initiatives ponctuelles plutôt que d’une véritable politique systémique. La récurrence des inondations et submersions, leur intensité croissante et leur extension géographique posent un problème de soutenabilité financière du système. Plusieurs rapports, dont celui du Sénat en 2024, estiment que le modèle actuel ne pourra être maintenu sans réforme structurelle : soit par une refonte du régime CATNAT, soit par la création d’un fonds climatique de solidarité élargi[27].
Le régime français d’indemnisation des dommages hydrologiques repose sur des mécanismes originaux qui ont longtemps fait preuve d’efficacité. Toutefois, la montée en puissance du changement climatique et la récurrence des phénomènes extrêmes mettent à mal un système conçu pour des événements exceptionnels. Entre critères restrictifs, délais d’indemnisation, couverture imparfaite et saturation financière du Fonds Barnier, les dispositifs existants apparaissent de moins en moins adaptés à la réalité contemporaine des risques. La doctrine comme les institutions publiques convergent pour reconnaître l’urgence d’une réforme, afin de garantir la soutenabilité et l’équité de la solidarité nationale face à des aléas qui ne cessent de s’intensifier.
Conclusion
L’analyse de la prévention et de la gestion des risques hydrologiques met en lumière les transformations profondes qui traversent aujourd’hui le droit administratif face à l’intensification des phénomènes naturels. L’évolution du cadre normatif et institutionnel traduit indéniablement un effort de structuration et de rationalisation d’une politique longtemps marquée par la dispersion des compétences, l’hétérogénéité territoriale et la faiblesse des outils juridiques. La montée en puissance des PPRN, la généralisation des dispositifs programmatiques tels que les PAPI ou les SLGRI, ainsi que la réforme majeure qu’a représentée la création de la compétence GEMAPI témoignent de la volonté du législateur de doter la puissance publique d’un arsenal cohérent et articulé. Ces outils ont contribué à consolider la prévention, à mieux anticiper les phénomènes hydrologiques et à responsabiliser les acteurs locaux autour d’une mission devenue centrale dans l’aménagement et la sécurité des territoires.
Pour autant, cette recomposition institutionnelle et normative n’a pas produit tous les effets escomptés. Les limites apparaissent avec une acuité particulière au moment de la survenance du sinistre. La gestion des dommages révèle les zones de fragilité d’un système où la pluralité des acteurs, les superpositions de compétences et la complexité des régimes juridiques rendent parfois difficile l’identification de la personne publique responsable. La responsabilité administrative, qu’elle repose sur la faute ou sur des régimes sans faute, demeure un champ jurisprudentiel instable, reflet d’une tension permanente entre exigence de protection des administrés et reconnaissance des contraintes matérielles et techniques pesant sur les autorités publiques. L’évolution récente de la jurisprudence, tout en témoignant d’un effort de clarification, montre aussi les difficultés du juge à offrir des solutions parfaitement lisibles dans un contexte institutionnel recomposé.
Par ailleurs, les dispositifs d’indemnisation et de solidarité nationale, au premier rang desquels le régime des catastrophes naturelles et le Fonds Barnier, révèlent également leurs limites structurelles. Pensés pour des événements exceptionnels et circonscrits, ces mécanismes se trouvent aujourd’hui confrontés à une augmentation significative de la fréquence et de l’intensité des aléas hydrologiques. La procédure de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle reste marquée par des critères rigides et parfois inadaptés, tandis que le Fonds Barnier peine à assumer l’ampleur croissante des dépenses liées à la prévention et à la reconstruction. Ces faiblesses interrogent la soutenabilité de dispositifs fondés sur une logique assurantielle et de solidarité nationale, désormais confrontée à un changement climatique qui transforme des événements autrefois ponctuels en phénomènes récurrents.
Ainsi, l’étude met en évidence un paradoxe qui traverse aujourd’hui le droit administratif des risques hydrologiques : alors que la prévention bénéficie d’un renforcement constant et d’une structuration plus aboutie, la gestion post-catastrophe demeure marquée par des incertitudes juridiques persistantes, une répartition des responsabilités encore imparfaitement clarifiée et des mécanismes de solidarité nationale affaiblis par la récurrence des aléas. Le droit administratif se trouve dès lors placé devant un défi majeur : accompagner une transition vers une gouvernance du risque adaptative, cohérente et soutenable, capable de répondre à l’évolution rapide des phénomènes hydrologiques. À l’heure où le changement climatique impose une révision profonde des équilibres institutionnels et financiers, la consolidation des politiques publiques en matière de risques liés à l’eau appelle une réflexion d’ensemble. Celle-ci devra intégrer non seulement les impératifs de prévention, mais aussi la nécessité de refonder les mécanismes de réparation et de solidarité, afin de garantir la protection effective des populations et des biens. Le droit administratif, loin d’être un simple cadre procédural, apparaît alors comme un instrument décisif de résilience territoriale et d’adaptation, à condition qu’il parvienne à dépasser les insuffisances actuelles pour s’inscrire pleinement dans une logique de gouvernance intégrée des risques.
[1] La loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) du 27 janvier 2014 crée une compétence exclusive et obligatoire au profit du bloc communal pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI). La loi portant nouvelle organisation territoriale de la république (NOTRe) du 7 août 2015 rend cette compétence effective à compter du 1er janvier 2018. La compétence GeMaPI permet désormais de donner des moyens à la gestion de l’eau à une échelle suffisante et si possible par bassin versant. V. aussi, LOI n° 2017-1838 du 30 décembre 2017 relative à l’exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations.
[2] Les PPRN sont instaurés par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement. Ils sont codifiés aux Art R562-1 à R562-11-9 du Code de l’Environnement.
[3] Créées par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, ou « Grenelle 2 », les stratégies locales de gestion des risques d’inondation sont élaborées sur les territoires à risque important d’inondation (TRI). Elles s’inscrivent dans le cadre fixé par la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation (SNGRI) présentés le 10 juillet 2014 et les plans de gestion des risques d’inondation (PGRI) élaborés à l’échelle des grands bassins hydrographiques. Les stratégies locales de gestion des risques d’inondation constituent la déclinaison des objectifs du plan de gestion des risques d’inondation (PGRI) pour les territoires à risque d’inondation important (TRI). Les stratégies locales sont élaborées conjointement par les parties intéressées sur les TRI, en conformité avec la stratégie nationale et en vue de concourir à sa réalisation (art L566-7 et 8 du Code de l’Environnement).
[4] Les programmes d’actions de prévention des inondations (PAPI) constituent des programmes portés par les collectivités territoriales ou leurs groupements, à l’échelle de bassins de risque. Ils mobilisent l’ensemble des axes de la gestion des risques d’inondation. En tant que mode de déclinaison opérationnelle des stratégies locales de gestion des risques d’inondation (SLGRI), ils participent pleinement à la mise en œuvre de la directive « inondation » (directive n° 2007/60/CE du 23 octobre 2007 relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation).
[5] CE., 6 / 2 SSR, du 3 décembre 1993, Association de sauvegarde du site Alma-Bossière n° 139021, inédit au recueil Lebon.
[6] CE., 7ème et 2ème sous-section réunie, du 7 mars 2005, Commune de Saint-Quentin-en-Yvelines n° 204454, inédit au recueil Lebon.
[7] Ph. Billet, « De la source au puits : quelques aspects juridiques de la protection des sols dans le cadre de la lutte contre le changement climatique. » in : Revue Juridique de l’Environnement, numéro spécial, 2017. Après l’accord de Paris, quels droits face au changement climatique ? Colloque annuel de la Société Française pour le Droit de l’Environnement, 29 et 30 juin 2017 à Aix-en-Provence. pp. 215-227.
[8] CE., 3 déc. 2001, S.C.I. des 2 et 4 rue de la Poissonnerie et autres, n° 236910
[9] Les programmes d’actions de prévention des inondations (PAPI), op., cit.
[10] Directive 2007/60/CE du Parlement Européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation
[11] CE., 6ème sous-section jugeant seule, 16 octobre 2013, n° 358950, Inédit au recueil Lebon.
[12] LOI n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.
[13] LOI n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.
[14] Décret n° 2015-1038 du 20 août 2015 relatif aux établissements publics territoriaux d’aménagement et de gestion des eaux. V. art R213-49 Code de l’environnement. La notion d’EPAGE a été officiellement traduite dans la loi MAPTAM en 2014. Néanmoins, depuis de nombreuses années et de manière volontaire des groupements de collectivités ont été constitués un peu partout en France à l’échelles des sous-bassins afin de mutualiser des moyens à cette échelle.
[15] Décret n° 2015-1038 du 20 août 2015 relatif aux établissements publics territoriaux de bassin. V. art R213-12 Code de l’environnement.
[16] Art. 1530 bis Code Général des Impôts.
[17] Le dispositif d’organisation de la réponse de sécurité civile (ORSEC) a été Créé en 1952 pour protéger la population face aux accidents, sinistres et catastrophes. C’est un plan d’urgence polyvalent de gestion de crise. Il organise sous l’autorité du préfet, la mobilisation, la mise en œuvre et la coordination des actions de toute personne publique et privée concourant à la protection générale des populations.
[18] CE., 2 mars 1984, Syndicat intercommunal de l’Huveaune et autres, n° 35524 35874. La Carence du préfet dans l’exercice du pouvoir de police : curage insuffisant d’un cours d’eau ayant aggravé les conséquences de l’action naturelle des eaux).
[19] CE., 2° et 7° ch.-r., 15 novembre 2017, n° 403367, mentionné aux tables du recueil Lebon.
[20] CE., 9 avr. 1993, Commune de Baie-Mahault.
[21] TA., Montpellier, 13 févr. 2014, Affaire du camping de Lamalou-les-Bains.
[22] CE., Ass.,28 mai 1971, n° 76216, publié au recueil Lebon.
[23] Le Parlement a adopté, le 13 juillet 1982, la loi relative à l’indemnisation des victimes des catastrophes naturelles qui instaure ce qu’on nomme communément le « régime Cat Nat ». Parmi les différents évènements naturels pris en charge par le régime Cat Nat, le risque inondation représente le premier aléa, tant en terme du nombre de sinistres indemnisés qu’en terme de coût pour le système : entre 1995 et 2006, sur les 8,3 milliards d’euros qui ont été versés aux sinistrés au titre de la garantie catastrophe naturelle, 4,7 milliards d’euros concernaient l’inondation.
[24] Le Fonds de Prévention des Risques Naturels Majeurs (FPRNM), également appelé fonds Barnier, a été créé par la loi 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement avec pour but initial de financer les indemnités d’expropriation de biens exposés à un risque naturel majeur.
[25] Arrêté du 16 juillet 2019 portant reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle. https://www.legifrance.gouv.fr/eli/arrete/2019/7/16/INTE1920338A/jo/texte JORF n°0184 du 9 août 2019.
[26] Rapport public annuel 2019. Cour des comptes, février 2019.
[27] Rapport d’information n° 603 (2023-2024), déposé le 15 mai 2024, portant sur les Régimes d’indemnisation des catastrophes naturelles.
