Par Faustine LEROY, Doctorante en droit public, Université de Toulon, CERC
L’article L. 210-1 du Code de l’environnement qualifie l’eau de « patrimoine commun de la nation », dont la protection, la mise en valeur et le développement sont d’intérêt général[1]. Cette même disposition fait mention, en son paragraphe 3, du droit d’accès à l’eau, consacré au titre de son usage[2].
En tant que ressource vitale et naturelle, l’eau est utilisée à des fins variées[3]. Traditionnellement, nous discernons trois usages principaux de l’eau[4] :
- Un usage domestique, défini comme suit, par l’article R. 214-5 du Code de l’environnement : « Constituent un usage domestique de l’eau, au sens de l’article L. 214-2, les prélèvements et les rejets destinés exclusivement à la satisfaction des besoins des personnes physiques propriétaires ou locataires des installations et de ceux des personnes résidant habituellement sous leur toit, dans les limites des quantités d’eau nécessaires à l’alimentation humaine, aux soins d’hygiène, au lavage et aux productions végétales ou animales réservées à la consommation familiale de ces personnes. »[5].
- Un usage agricole, incluant les prélèvements d’eau servant à l’irrigation des cultures, à l’élevage et à l’entretien des forêts[6].
- Un usage industriel, se rapportant à la production d’énergie, dans laquelle l’eau participe au refroidissement des centrales nucléaires[7].
Il également est possible de mentionner l’usage récréatif qui concerne majoritairement la baignade, les sports nautiques et toute autre activité de loisir dépendant de l’eau et des milieux aquatiques.
En raison de ces nombreuses utilisations et de la valeur de la ressource, il est nécessaire que soit organisée une gestion spécifique de l’eau. Celle-ci est encouragée par l’article L. 211-1 du Code de l’environnement qui invite à établir « une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau »[8], en mentionnant les objectifs à remplir[9].
L’idée est de satisfaire en priorité « les exigences de la santé, de la salubrité publique, de la sécurité civile et de l’alimentation en eau potable de la population »[10], tout en s’assurant de ne pas épuiser la ressource. De cette manière, il est possible de distinguer deux missions d’intérêt général : la première étant la distribution d’une eau saine, conformément au besoin inhérent à toute personne et activité humaine, et, la seconde tendant à la protection de la ressource.
Afin d’y parvenir, les autorités publiques ont élaboré une véritable « administration de l’eau », parfois désignée comme « politique de l’eau » ou encore « gouvernance de l’eau »[11]. Il s’agit de l’organisation, sur différentes strates (nationales et locales), des pouvoirs publics de manière à assurer les ambitions propres à la gestion de l’eau. Pour ce faire, la gouvernance de l’eau doit prendre en compte divers objectifs utilitaires (économiques, d’intérêt général) et les confronter aux intérêts de protection de la ressource (enjeux environnementaux).
Dès lors, la mise en œuvre d’une gestion équilibrée et durable de l’eau suppose l’intervention de nombreuses autorités dont les compétences sont amenées à se chevaucher et à se compléter. Il est donc possible de scinder la gestion équilibrée en deux axes principaux :
- Une gestion qualitative de l’eau : il s’agit de s’assurer que la ressource est saine, puisque la qualité de l’eau conditionne son usage (qu’il soit domestique ou agricole par exemple)[12]. La gestion de l’assainissement est également une question de qualité de l’eau (puisqu’il s’agit d’évacuer et de traiter les eaux usées afin qu’elles soient relâchées ou réutilisées dans la nature).
- Une gestion quantitative de l’eau : il s’agit de s’assurer que la ressource est utilisée de manière équilibrée, quant aux besoins recensés, et dans la limite des capacités de régénération du cycle naturel de l’eau. La gestion quantitative de l’eau a une incidence forte sur les matières économiques, sociales et culturelles[13] car cela nécessite de repenser l’usage et la distribution de l’eau afin de lutter contre son gaspillage. Nous nous concentrerons sur cet aspect de la gestion de l’eau[14].
Ainsi, dans le « jargon » du droit de l’eau, il est possible de distinguer le « grand cycle de l’eau » du « petit cycle de l’eau »[15]. Le « grand cycle de l’eau » correspondrait à la gestion des cours d’eau et à la protection de l’environnement. Tandis que le « petit cycle de l’eau » désignerait la gestion de l’eau au sens de sa distribution de l’eau potable, de son assainissement, et la récupération des eaux pluviales.
Dans ces deux hypothèses, intérêt environnemental et intérêt général coexistent dans l’ensemble du processus de gestion et de distribution de l’eau. Pourtant, il arrive que tous deux se heurtent ou soient confrontés à des intérêts privés extérieurs, induisant par exemple des problématiques économiques. Il y a donc lieu de s’interroger sur les conciliations et les conflits d’intérêts susceptibles de se développer au sein du système actuel de gestion de l’eau français.
Pour ce faire, il conviendra d’étudier, à l’aide d’exemples concrets, comment les personnes publiques modulent les intérêts en cause, lorsqu’il est question d’encadrer la disponibilité de la ressource en eau, ce qui correspondrait davantage au grand cycle de l’eau (I), et de gérer son approvisionnement aux populations, ce qui inclut le petit cycle de l’eau (II).
I. Conciliations et confrontations d’intérêts dans l’encadrement de la disponibilité de la ressource en eau
Dans le cadre de cette étude, la gestion de la disponibilité de l’eau correspondra à la logistique concernant la quantité d’eau et les prélèvements qui en sont faits au sein des cours d’eau et des eaux souterraines attenantes. À cette fin, nous relèverons deux situations concrètes dans lesquelles les personnes publiques sont mobilisées et doivent veiller concilier plusieurs intérêts. Dans un premier temps, nous aborderons la manière dont peuvent être conciliés les intérêts publics, privés et environnementaux dans un contexte de crise grâce à l’étude des arrêtés dits « sécheresse »[16] (A). Dans un second temps, nous utiliserons l’exemple de la construction des réserves de substitution, dites « bassines », pour illustrer les conflits d’intérêts et d’usages auxquels la gouvernance de l’eau est confrontée (B).
A. Les arrêtés sécheresses, un exemple de conciliation des intérêts
L’administration de l’eau est structurée autour de bassins hydrographiques[17]. Chaque bassin comporte un comité de bassin (assemblée « parlementaire » du bassin)[18] et est dirigé par un préfet coordinateur de bassin[19]. Le comité est chargé du vote du schéma directeur d’aménagement et de gestion de l’eau (SDAGE)[20]. Ce dernier a vocation à être appliqué par les administrations déconcentrées des départements situés dans le ressort d’action du comité de bassin. Enfin, les projets du comité de bassin sont, en partie, financés par l’agence de l’eau du bassin[21].
En situation de sécheresse, c’est-à-dire lors d’un « épisode de manque d’eau plus ou moins long mais suffisant pour que les sols et la flore soient affectés »[22], les différents acteurs du bassin hydrographique sont sollicités. En effet, des mesures spécifiques doivent être mises en œuvre en raison des conséquences de la sécheresse sur la ressource naturelle et sur les divers usages qui en sont faits. Les causes d’une sécheresse sont multiples et ce phénomène est favorisé par la surconsommation de la ressource en eau, la baisse des précipitations ou encore une emprise agricole trop importante dans certaines régions. Afin de prévenir et de remédier à la sécheresse, plusieurs textes de référence se distinguent : comme la loi sur l’eau de 1992[23], la loi sur l’eau et les milieux aquatiques (LEMA) de 2006[24], et le décret du 23 juin 2021 relatif à la gestion quantitative de la ressource en eau et à la gestion des situations de crise liées à la sécheresse[25].
Lorsque l’état de sécheresse est constaté, le préfet coordinateur de bassin édicte un arrêté d’orientation prévoyant les mesures à mettre en œuvre, au sein du bassin, pour lutter contre la sécheresse. Cela passe notamment par des dispositions visant à empêcher les prélèvements excessifs de la ressource en eau. Cet arrêté d’orientation est ensuite décliné, par les préfets des départements concernés, en arrêtés-cadres (parfois interdépartementaux) prévoyant les mesures nécessaires à la gestion de la sécheresse dans le département. Concrètement, l’arrêté-cadre est une application de l’arrêté d’orientation prenant en compte les spécificités locales comme le relief, la typologie des sols et les cours d’eaux locaux[26].
Par ailleurs, l’arrêté-cadre définit des seuils de déclenchement des mesures temporaires de restriction. Ainsi, lorsqu’un certain seuil est dépassé, le seuil d’alerte notamment, le préfet peut prendre un arrêté de restriction des usages de l’eau[27], aux effets temporaires. Ce dernier comprend des mesures classées selon quatre niveaux de gravité, tenant compte de l’état des cours d’eaux et nappes phréatiques. Les quatre niveaux sont les suivants : vigilance, alerte, alerte renforcée et crise[28] ; et, chacun s’accompagne de mesures allant de l’information et de la communication à la restriction aux seuls prélèvements prioritaires[29].
L’intérêt de ce processus est de hiérarchiser les usages de l’eau afin d’empêcher l’épuisement de la ressource, tout en continuant à l’utiliser à des fins circonstanciées comme la santé publique ou la distribution d’eau potable. Cependant, de tels arrêtés peuvent entraîner des répercussions économiques : c’est le cas, par exemple, lorsque l’acte administratif impose la fermeture temporaire des centres de lavages automobiles. Sur ce point, plusieurs décisions des juridictions administratives ont pu être rendues dans lesquelles les requérants demandaient la suspension d’un arrêt de restriction des usages de l’eau[30] ou la réparation du préjudice spécial résultant d’une inactivité forcée[31].
Dans la plupart des cas, les sociétés n’ont pu obtenir gain de cause. Elles ont toutefois invoqué des arguments tendant à confronter leurs intérêts économique et privé à l’intérêt général, comme le manque à gagner (subi sur la durée de la restriction), les atteintes alléguées à la liberté du commerce et de l’industrie ou la démonstration du préjudice, résultant des mesures de restrictions. Ces moyens n’ont pas pu aboutir en raison de l’intérêt général, s’attachant à encadrer les prélèvements d’eau en période de sécheresse. La perte financière observée par les sociétés de lavage automobile étant similaires sur un même territoire et, la protection de la ressource étant prioritaire, l’intérêt général prime, dans ces affaires, sur les intérêts privés.
En outre, au regard des moyens mis en œuvre dans les épisodes de sécheresse, nous observons une véritable conciliation de l’intérêt général avec l’intérêt environnemental. Si l’objectif inhérent aux arrêtés sécheresse est la protection de la ressource en eau, ces actes encadrent par la même occasion une gestion raisonnable et raisonnée de l’eau. Les circonstances sont telles, que les administrations d’État réduisent progressivement les prélèvements d’eau, quitte à léser des intérêts individuels et économiques, le cap final étant l’interdiction d’utiliser l’eau à des fins autres que sanitaires. Cette conciliation des intérêts est initiée par la contrainte environnementale, résultant de la sécheresse dont les effets limitent la consommation de la ressource. Elle est poursuivie par l’action administrative, qui, dans un objectif d’intérêt général, va établir les restrictions adaptées.
En ce sens, l’intérêt environnemental initie l’action administrative et lui impose de s’adapter pour résoudre la situation de crise. La place donnée aux intérêts individuels est alors résiduelle. Cela n’empêche pas pour autant les autorités de l’État de concilier les intérêts économiques avec les intérêts justifiant des restrictions d’usage de l’eau. Ces dernières, pouvant intervenir en matière agricole, ou en matière de lavage automobile, ne sont pas permanentes[32] ou peuvent être limitées à certains créneaux horaires.
Aux côtés de ces mesures de portée réglementaire, sont mis en place des dispositifs d’information permettant aux citoyens de vérifier, de manière autonome, l’état des sécheresses. C’est dans cette optique qu’a été élaboré le moteur de recherche, de portée nationale, VigiEau[33]. Lancé en juillet 2023, en réponse à l’importante sécheresse constatée en 2022 sur l’ensemble du territoire, il permet de s’informer sur le seuil de protection appliqué localement dans un département, et de manière plus précise, dans une ville. Cet outil est actualisé régulièrement, et précise la nature des mesures appliquées en temps réel. De cette manière, il permet de sensibiliser, d’éduquer et d’informer les citoyens sur l’usage responsable de l’eau. Certes, le comportement des individus est influencé par la seule application unilatérale et contraignante des mesures réglementaires. Mais le suivi donné par VigiEau permet de « traduire » l’action de la gouvernance de l’eau aux citoyens[34].
Les épisodes de sécheresse sont donc encadrés par toute une panoplie de moyens d’actions menés, en premier lieu, par les administrations déconcentrées de l’État. La lutte contre la sécheresse limite les usages de l’eau tant dans un objectif d’intérêt général, à savoir s’assurer que l’eau soit toujours utilisable pour les besoins prioritaires, que dans un objectif d’intérêt environnemental, pour s’assurer de ne pas épuiser la ressource. Cependant, il arrive qu’il en aille autrement, notamment dans l’hypothèse médiatique des bassines et « méga-bassines ».
B. La construction des réserves de substitution, un exemple de conflit d’intérêts
Techniques de stockage, utilisées depuis les années 1990[35], dénommées « réserve de substitution », « retenue de substitution », ou encore « bassine », ces constructions permettent de stocker l’eau par le biais de prélèvements anticipés[36]. L’entreposage est réalisé de manière à ne pas mettre en péril les équilibres hydrologiques, biologiques et morphologiques, et dans le but de remplacer des prélèvements futurs[37]. Ces prélèvements sont effectués, en majorité, dans les nappes phréatiques. Lorsqu’ils sont réalisés dans des cours d’eau, nous parlerons davantage de « retenue collinaire » ou « lac artificiel ». L’usage des retenues de substitution est avant tout agricole, en vue de faciliter l’irrigation des sols en période estivale. L’idée est d’empêcher des prélèvements massifs d’eau en période dite « d’étiage », c’est-à-dire lorsque le niveau des cours d’eau, ou des eaux souterraines, est au plus bas.
La consommation d’eau dans le milieu de l’agriculture étant importante[38], la gouvernance de l’eau est mobilisée pour optimiser l’utilisation de l’eau en la matière. Par conséquent, la création de retenues de substitution nécessite une autorisation, délivrée par le comité de bassin local. Plus précisément, le SDAGE, souvent accompagné d’un SAGE, va définir la quantité d’eau prélevable dans le bassin (en tenant compte de sa structure et des ressources disponibles). Le plan d’élaboration de la réserve est déterminé dans les projets de territoire pour la gestion de l’eau (PTGE)[39] établissant les plans d’action opérationnels de cette gestion. Pour finir, les bassines sont majoritairement financées par les agences de l’eau, d’où l’intervention des instances de bassin.
Conformément au Code de l’environnement et, en tenant compte de l’ampleur du projet, la construction d’une réserve de substitution est soumise à enquête publique suivi d’une étude d’impact préalable[40] ou nécessite une étude d’incidence environnementale[41]. L’idée est d’évaluer précisément les effets de la réserve sur la nappe (en période d’étiage et hors étiage).
Le cadre juridique en vigueur est plutôt strict, s’inscrivant dans une logique de prévention environnementale. Cela signifie que la faisabilité du projet est fondée sur son impact sur l’environnement. Dès lors, en cas de doute sur la légalité de l’autorisation de construction du projet, il est possible de saisir le juge administratif. Ce dernier doit contrôler si la réserve est proportionnée aux volumes d’eau disponibles et aux divers besoins du territoire dans lesquelles elle tend à s’intégrer. Or, bien souvent, l’argument principal, invoqué à l’appui des recours en annulation, est la disproportion, en volume d’eau stocké, vis-à-vis des prélèvements maximaux établis sur un an, dans le milieu naturel du bassin concerné[42]. Est également communément invoqué le manque de précision de l’étude d’impact préalable, notamment un manque d’information sur l’incidence du projet pour l’environnement[43]. Les disproportions alléguées, et confirmées par la jurisprudence administrative, l’insuffisance des expertises réalisées en amont des constructions, sont autant d’éléments qui nous interpellent sur l’appréciation de la problématique des bassines par les personnes publiques. En outre, elles génèrent de virulents débats au sein de l’opinion publique.
L’un des arguments invoqués par leurs détracteurs[44] repose sur la finalité de leur usage agricole[45]. Pour irriguer de nombreux champs et serres, elles prélèvent des masses d’eau importantes, souvent au même endroit, et en même temps, que d’autres installations remplissant un autre rôle d’approvisionnement. Cela est amplifié par le besoin en eau que certaines cultures exigent : c’est le cas du maïs qui représente 60% des surfaces irriguées en France[46] et dont les origines tropicales justifient un arrosage conséquent en période estivale. Par conséquent, le développement des retenues de substitution est susceptible de rompre l’équilibre de la gestion de la ressource en mettant en concurrence, par exemple, les usages domestiques et agricoles[47].
Outre l’intérêt environnemental, impliquant de quantifier précisément et de manière adaptée le volume d’eau retenu, les bassines entraînent une réflexion sur la hiérarchisation des usages donnés à l’eau, hors temps de crise[48]. Dans l’hypothèse de la sécheresse, la priorité donnée à certains usages est temporaire, et, est justifiée par le risque de disparition de la ressource en eau. A contrario, les retenues de substitution sont des constructions relativement définitives, en ce qu’elles sont exploitées plusieurs années durant. Elles s’ajoutent à un schéma de répartition de la ressource en eau déjà existant, incluant plusieurs catégories d’usages.
En répondant positivement aux demandes des acteurs du milieu agricole (et parfois en acceptant des projets manifestement disproportionnés), l’action de l’administration de l’eau, ayant l’obligation d’établir une gestion rationnalisée de l’eau pour ses usages principaux, est confrontée aux intérêts économiques de l’agriculture. Et, il se trouve que les autorités publiques adoptent une conception de l’intérêt général plus encline à satisfaire des intérêts économiques qu’un intérêt de préservation environnementale. Or, il est de bon sens, compte tenu de la valeur du droit reconnu à chacun de vivre dans un environnement sain[49], d’affirmer que l’intérêt général doit inclure la protection environnementale.
Nombre de projets, concernant les retenues de substitution ou les retenues collinaires, ont été censurés par le juge administratif pour disproportion ; et, l’expertise apportée par les personnes publiques semble être, dans bien des circonstances, insuffisante compte tenu des enjeux que présentent de telles constructions. Par conséquent, l’appréciation des problématiques liées aux bassines, par les acteurs de la gouvernance de l’eau, provoque un conflit entre l’intérêt général et l’intérêt environnemental, et une conciliation avec les intérêts économiques du monde agricole.
Afin de transformer le conflit d’intérêts en une conciliation des intérêts environnementaux et économiques, il conviendra aux personnes publiques de veiller à la réalisation d’études d’impact plus poussée et de mieux déterminer, au sein du bassin, les volumes d’eau prélevables. Car si le débat tenant à l’efficacité et l’utilité de ces constructions appartient au domaine scientifique, le sujet de l’irrigation des terres agricoles s’inscrit dans un contexte de conscientisation de la rareté de l’eau. Il doit donc être accompagné par les pouvoirs publics, de manière à respecter les engagements de gestion équilibrée de la ressource en eau. Les intérêts devront converger d’une manière ou d’une autre en raison de la menace pesant sur la ressource. C’est pourquoi il nous semble qu’en matière de gestion quantitative de l’eau, l’intérêt général implique, en réalité, de concilier les intérêts et non de hiérarchiser les usages de l’eau, au détriment de certains usagers. La prise en compte des besoins du monde agricole ne doit pas nuire aux besoins des populations plus urbaines, mais l’inverse est également vrai.
Il revient donc aux instances de bassins d’avancer une expertise plus poussée sur les réserves de substitution et de commanditer des recherches scientifiques tenant au développement de solutions alternatives d’irrigation dans un contexte de raréfaction de l’eau. De telles problématiques se retrouvent au sujet de l’approvisionnement en eau des populations : il s’agit d’un pan de la gestion quantitative de l’eau qui doit être rationnalisé tantôt pour des motifs d’intérêt général et environnementaux, tantôt d’enjeux économiques.
II. L’approvisionnement des populations en eau potable, terrain de confrontation des intérêts à l’échelle locale
Second axe d’analyse de la gestion de l’eau, l’approvisionnement des populations en eau potable est une mission de service public revenant, de manière générale, aux personnes publiques. Cet approvisionnement suppose également la bonne évacuation et le bon traitement des eaux usées avant leur relâchement dans la nature. Plus précisément, deux services publics se distinguent, dont la compétence est dévolue, dans les deux cas, aux communes[50] : le service public d’eau potable et le service public d’assainissement. Ce dernier ne sera pas traité dans l’intervention en raison de la densité de la matière et de son appartenance à la gestion qualitative de l’eau.
La définition du service public de l’eau potable est prévue à l’article L. 2224-7 du CGCT[51]. Il consiste en la production et l’acheminement de l’eau destinée à la consommation humaine, et les collectivités locales bénéficient d’une certaine liberté dans le choix de l’exécution de ce service public.
Cette marge de manœuvre a pu être à l’origine de situations dont les conséquences se sont amplifiées avec la prise de conscience de la valeur de l’eau. Dès lors, nous aborderons le sujet des fuites dans réseau de distribution de l’eau qui est devenue une priorité pour les communes, tant dans un objectif de sauvegarde de la ressource en eau que dans un objectif de rationalisation territoriale (A). Partant, la question des fuites et la liberté de gestion du service public de l’eau potable entraînent des répercussions directes sur le prix de l’eau, pourtant ressource fondamentale à la vie humaine (B).
A. La lutte contre les fuites dans le réseau d’eau potable, outil de la rationalisation du territoire
Afin d’organiser le service public de l’eau potable, la commune définit un schéma de distribution de l’eau potable[52]. Il détaille la nature du réseau et des constructions qui participent à son fonctionnement, il précise les zones de distributions et indique la quantité de ressource en eau disponible en tenant compte de la population à desservir. L’exécution de ce service public peut être mis directement à la charge de la commune, en régie ou faire l’objet d’une concession, en raison de sa qualité de SPIC[53].
La distribution d’eau à consommation humaine constitue l’un des usages prioritaires de l’eau mais elle représente également une quantité importante de prélèvements. Dans cette hypothèse, il revient aux communes d’opérer une gestion équilibrée et durable de l’eau. Or, le principal fléau en la matière s’avère être le gaspillage de l’eau découlant des fuites du réseau. Ces dernières sont dues à « la vétusté des canalisations ou à une pression trop élevée, mais aussi aux mouvements des sols »[54]. Elles représentent 20% de l’eau potable soit près d’un milliard de m3 perdus par an[55]. Veiller et limiter ces pertes s’inscrit à la fois dans un objectif écologique[56], afin de préserver la ressource en évitant son gaspillage, mais également économique puisqu’il s’agit d’un manque à gagner pour l’exploitant de ce service public[57]. En outre, la question des fuites d’eau se répercute sur la note finale à payer par l’usager du SP de l’eau potable.
La lutte contre les fuites doit être considérée sérieusement par les autorités locales, pourtant il a fallu attendre un certain nombre d’années pour que des mesures soient prises en ce sens. Par exemple, la loi Grenelle 2[58] a ajouté une mission de réparation des fuites du réseau, pesant sur les communes au titre de l’article L. 2224-7-1 du CGCT. Désormais, les schémas de distribution de l’eau potable doivent comprendre un plan d’action des travaux d’amélioration du réseau[59]. Ces mesures ont été précisées par un décret, dit « fuites », en date du 29 janvier 2012[60]. Il impose aux collectivités d’établir régulièrement un descriptif détaillé des réseaux du services publics de l’eau afin de suivre l’évolution des fuites et de l’état du système d’approvisionnement.
Seulement, de telles dispositions ne suffisent pas tout à fait à réduire le gaspillage. Si en 2010, le Conseil d’État mentionné que les collectivités ne prenaient pas assez au sérieux les fuites d’eau dans leur réseau[61], en 2023, c’est la Cour des comptes qui aborde le sujet des pertes, en s’interrogeant sur la « performance du réseau d’eau potable »[62]. De même, le « Plan Eau », plan d’action présenté au printemps 2023 par le Gouvernement dans le but d’améliorer la gestion de l’eau[63], prévoit la mise à disposition de 180 millions d’euros, par an, d’aides supplémentaires aux agences de l’eau[64] pour participer à la lutte contre les fuites.
Près de dix après les premières mesures législatives et règlementaire mentionnant la question des fuites de réseau, ces dernières persistent, si bien que la solution désormais envisagée repose sur une mutation du mode d’exploitation du service public de l’eau potable.
Dans son étude annuelle de 2010, le Conseil d’État avait établi un lien entre la gestion par régie dans des communes rurales et la tendance aux fuites dans le réseau d’eau potable dont le rendement[65] s’avérait être faible[66]. Le rapport concluait que « Les petits réseaux ruraux cumulent beaucoup de problèmes (taille, capacité technique et financière, gestion des incidents, capacité de financement…), ce qui pose la question de leur avenir et de leur regroupement »[67]. La porte était donc ouverte à une gestion mutualisée du service public de l’eau potable, en favorisant les regroupements de communes.
Cette direction de la politique locale de l’eau a été confirmée par la loi NOTRe du 7 août 2015[68]. Elle organise le transfert obligatoire des compétences « eau et assainissement » aux groupements de communes et autres formes d’intercommunalité au 1er janvier 2020[69]. Cela a été en partie repoussé, par la loi du 3 août 2018[70], permettant une dérogation de l’objectif temporel fixé par la loi NOTRe : si 25% des communes du groupement de communes, représentant au moins 20% de la population du groupement, s’opposent au transfert de compétence avant le 1er janvier 2020, le transfert obligatoire de la loi NOTRe sera reporté au 1er janvier 2026.
L’intercommunalité serait donc la solution miracle en matière de lutte contre les fuites d’eau. Il est vrai qu’elle permet de mutualiser les coûts liés à la réparation du réseau, et d’assurer une surveillance accrue de ce dernier. Pourtant, il s’agit d’une hypothèse particulièrement décriée par les élus locaux qui demandent des mesures adaptées à la réalité du terrain. Imposer la gestion du service public de l’eau potable par l’intercommunalité n’est pas viable sur la totalité du territoire. Les communes montagneuses, par exemple, nécessitent un réseau adapté qui ne pourrait être raisonnablement étendu en raison de la géographique locale. De manière générale, cela est particulièrement valable pour la gestion mutualisée de l’eau dans une zone rurale, alors même que ce sont ces territoires ruraux qui sont épinglés dans les relevés relatifs aux fuites.
La gestion des pertes d’eau par l’intercommunalité est révélatrice d’un souci propre au petit cycle de l’eau : celui de l’optimisation de la ressource et de sa distribution dans une logique de centralisation des compétences autour du modèle intercommunal. Il s’agit d’un thème important, même si spécifique, car il soulève la question de la pertinence du mode de gestion : la gestion mutualisée intervient-t-elle dans un objectif d’optimisation des réseaux d’eau potable (et donc un objectif d’intérêt général et écologique) ou dans le but de consolider les politiques publiques tendant à développer l’intercommunalité ? Les regroupements de communes sont favorisés depuis un certain nombre d’années[71] dans un objectif de rationalisation du territoire. Ainsi le développement de l’intercommunalité comporte ses problématiques propres, touchant notamment à la dynamique et aux pouvoirs des petites localités, mais il affecte également d’autres domaines juridiques, comme le fonctionnement du service public de l’eau potable.
Si les rapports des autorités publiques semblent démontrer une réduction des pertes d’eau lorsque la gestion est dévolue au groupement de communes, une part de notre réflexion ne saurait écarter la thèse d’une promotion orientée de l’intercommunalité. A savoir que le regroupement des communes est une tendance réelle de la décentralisation moderne[72] et que la problématique des fuites de réseau conforte ce choix de répartition des compétences à l’échelle territoriale. L’intérêt motivant le transfert des compétences communales de l’eau potable à l’intercommunalité ne serait alors pas un intérêt général à vocation écologique, dans le but uniquement de préserver la ressource, mais un intérêt public à la pérennisation du modèle intercommunal.
Le sujet des pertes dans le réseau de distribution comporte d’autres problématiques puisque « la recherche des fuites et leur réparation, le renouvellement des conduites, affectent nécessairement le prix de l’eau. »[73]. La dimension financière du service public de l’eau revêt une valeur particulière étant donné qu’elle est intrinsèquement liée à la qualité de la gestion quantitative de l’eau et que tout individu doit accéder à de l’eau propre à la consommation humaine.
B. Le choix du mode de contrat de distribution de l’eau et la gestion financière de la ressource
Sur le fondement de l’article L. 210-1 du Code de l’environnement[74], il est possible d’affirmer qu’il n’existe pas un coût unique de l’eau. L’approvisionnement et l’assainissement de cette ressource ne sont pas sans répercussions sur le prix payé par les consommateurs. S’y ajoute des considérations économiques (impliquant l’ajout de taxes et de redevances), sociales et environnementales à l’origine d’une fluctuation du coût de l’eau. Plus précisément, la tarification de l’usager varie selon diverses modalités : la nature et l’ampleur du territoire desservi, la longueur du réseau et sa complexité, la proximité avec la source d’eau distribuée[75], la nature du contrat de gestion[76] etc. En 2021, le prix moyen de l’eau sur le territoire français était de 4,34€ par m3[77].
Il s’agit d’un véritable enjeu pour les pouvoirs publics : l’accès à l’eau potable est consacré dans le code de l’environnement à l’article L. 210-1 et constitue une nécessité dans tout logement décent[78]. De plus, la distribution de l’eau potable constitue un besoin essentiel[79] . Dès lors, tout usager doit pouvoir se procurer de l’eau sans tenir compte de ses conditions de ressources[80]. D’ailleurs, à cet effet il est prévu qu’en cas de fuite, afin de préserver l’usager et d’inciter à la réparation en temps utile, il est prévu l’exonération du paiement de la facture, dans le délai d’un mois, si l’usager a entrepris les travaux nécessaires[81].
Lorsqu’est abordé le sujet de la tarification de l’eau, le choix du mode de gestion du service public de l’eau potable est crucial. La régie directe par la commune est réputée être moins couteuse pour l’usager que la forme de la délégation de service public. Pourtant, bien que souvent utilisée dans les petites communes, la gestion directe est parfois complexe à mettre en œuvre. Elle nécessite une organisation rigoureuse afin d’éviter une confusion entre les deniers publics et l’argent investi dans le SPIC. La délégation, quant à elle, est un contrat de concession dont la rémunération est fondée sur le risque lié à l’exploitation. Par conséquent, elle est souvent mieux financée que la régie, ce qui implique un meilleur entretien du réseau. La tendance étant au développement des contrats, dans une logique de mise en concurrence et d’optimisation du réseau, la concession fait figure de modèle économique idéal, et s’inscrit parfaitement dans la politique de développement de l’intercommunalité.
Si le choix du mode de distribution a un impact sur la tarification de l’eau, il convient de rappeler que le prix de l’eau peut être un outil de lutte contre le gaspillage. Par principe, la France a choisi un mode de tarification proportionnel à la quantité d’eau consommée[82]. Mais les collectivités, par le biais de leurs organes délibérants, peuvent modifier la tarification de manière à inciter les usagers à consommer mieux la ressource[83].
Contrairement à la gestion de l’eau par les représentants de l’État, à l’échelle nationale, la gestion de l’eau par les communes, dans le cadre du service public de l’eau potable, n’est pas uniquement une gestion quantitative de la ressource. Étant un SPIC, elle présente des enjeux économiques en plus d’être une composante nécessaire de la salubrité publique. Dès lors, la préservation d’un coût de l’eau accessible à tous, résulte de la rencontre de l’intérêt général avec un intérêt économique mais aussi un intérêt écologique. Le coût de l’eau ne doit pas varier selon la rareté de la ressource, étant donné qu’elle doit être distribuée à tous. Cependant, il convient d’éviter de la gaspiller pour pouvoir continuer à profiter de ses bienfaits.
De manière générale, la problématique de la gestion de l’eau par les personnes publiques suppose une priorisation des intérêts en adaptation avec les besoins de la population, et les circonstances de fait dans lesquelles s’inscrit l’action publique. Que ce soit au niveau national ou local, les pouvoirs publics doivent composer avec des intérêts économiques et environnementaux régulièrement en conflits, quand bien même ils leur arriveraient de poursuivre les mêmes objectifs. Qu’il s’agisse de la tarification plus élevée du contrat de concession ou de l’autorisation de construction d’une bassine, les deux hypothèses peuvent corréler avec l’intérêt écologique. Si les profits dégagés par le délégataire permettent d’entretenir de manière efficace le réseau de distribution, la réserve de substitution respectant les quantités d’eau disponibles pourra limiter une consommation agricole de l’eau trop abondante en saison chaude. Il revient donc aux autorités publiques concernées d’adopter les mesures nécessaires et proportionnées aux intérêts en cause qui leur sont présentés.
[1] Art. L. 210-1 du Code de l’environnement, § 1.
[2] « L’usage de l’eau appartient à tous et chaque personne physique a le droit d’accéder à l’eau potable […] dans des conditions économiquement acceptables de tous ».
[3] L’usage de l’eau fait d’ailleurs l’objet du troisième paragraphe de l’article L. 210-1 du Code de l’environnement.
[4] J.-L. Gazzaniga, X. Larrouy-Castéra et J.-P. Ourliac, « Introduction au droit de l’eau », JCl. Rural, Fasc. n° 10 : Eaux, 17 juin 2022 (mise à jour : 14 avril 2023).
[5] Définition issue de la loi sur l’eau du 3 janvier 1992 (n° 92-3 du 3 janvier 1992, publiée au JO du 4 janvier 1992, JORF n°3 du 4 janvier 1992) et de son décret d’application. Elle a été reprise par la loi sur l’eau et les milieux aquatiques (LEMA) du 30 décembre 2006 (n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques, JORF n°0303 du 31 décembre 2006) et son décret d’application.
[6] Conseil d’État, Étude annuelle de 2010, L’eau et son droit, p. 28. Il y est mentionné : « ces prélèvements [relativement à l’usage agricole] concernent principalement la culture irriguée et, dans une moindre mesure, l’élevage et la forêt ».
[7] Ibidem, p. 29.
[8] Art. L. 211-1 du Code de l’environnement, I.
[9] Figurent, par exemple, au titre des objectifs à assurer par le biais d’une gestion durable et équilibrée de la ressource, la prévention des inondations, la lutte contre la pollution de l’eau, ou encore, une gestion écologique de la ressource en favorisant le traitement des eaux usées etc.
[10] Art. L. 211-1 du Code de l’environnement, II.
[11] Tous ces termes désignent les acteurs et institutions administratives mobilisés dans la gestion de l’eau. Le terme « gouvernance » de l’eau est probablement le plus usité par la doctrine sur ce sujet.
[12] D’ailleurs, la gestion qualitative de l’eau suppose la surveillance ainsi que la prévention contre les pollutions et la contamination de l’eau. Cela est notamment traité dans l’intervention intitulée « Les risques sanitaires liés à la qualité de l’eau » de Natacha Lagadec.
[13] En effet, il s’agit de prendre conscience que l’eau n’est pas une ressource illimitée. Elle est susceptible de disparaître si bien que son utilisation doit être rationnalisée. Dès lors, cela passe par la naissance d’un nouveau mode de consommation de l’eau (impact socio-culturel), tout en s’assurant que la ressource reste accessible en quantité suffisante et en prix (impact économique sur sa gestion).
[14] Il convient d’ajouter, cependant, que la gestion quantitative de l’eau peut également inclure la gestion du risque lié à l’eau, explicité dans l’intervention intitulée « Les risques naturels liés à l’eau » de Christ Sodjinou.
[15] Ces expressions sont régulièrement employées. Il est possible de les retrouver dans les rapports des instituions concernant l’eau (son droit, sa rareté etc…) comme l’étude annuelle de 2010 du Conseil d’État, L’eau et son droit, précitée ; ou encore le rapport public thématique de la Cour des comptes intitulé La gestion quantitative de l’eau en période de changement climatique publié en 2023. Les deux expressions sont également usitées par la doctrine. Voir par exemple l’ouvrage suivant, Janicot L., Collectif Berger-Levrault, Les collectivités territoriales et la protection de l’environnement, Berger-Levrault, coll. « Au fil du débat », p. 52.
[16] Le développement de cette sous-partie est partiellement illustré en tenant compte des mesures règlementaires prises au sein du département du Var dans le cadre de l’épisode de sécheresse constaté du 17 février 2023 au 15 décembre 2023 sur ce territoire. (Voir https://www.var.gouv.fr/Actions-de-l-Etat/Secheresse/Secheresse-2023-dans-le-Var/Point-de-situation/Fin-des-restrictions-de-l-usage-de-l-eau (consulté le 18/04/2025)).
[17] Leur création découle de la loi du 16 décembre 1964 sur le régime et la répartition des eaux et la lutte contre la pollution (JORF du 18 décembre 1964).
[18] Le comité est composé de personnes publiques (élus locaux, représentants de l’État) et de personnes privées (association de protection de l’environnement, acteurs économiques du milieu de l’eau).
[19] Il s’agit du préfet de la région dans laquelle se situe le comité de bassin. Dans le cas du bassin Rhône-Méditerranée, qui est l’objet des exemples localisés de notre étude, il s’agit du préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes.
[20] Ce dernier est décliné en schéma d’aménagement et de gestion de l’eau (SAGE), élaboré à l’échelle locale par les préfectures, en tenant compte de leurs spécificités locales.
[21] Tout comme le comité, l’agence de l’eau est composée de personnes publiques (représentants des collectivités territoriales) et privées (acteurs économiques du milieu de l’eau).
[22] https://agriculture.gouv.fr/quelle-difference-entre-secheresse-aridite-manque-deau-et-stress-hydrique (consulté le 19/11/2023).
[23] Loi n° 92-3 du 3 janvier 1992, publiée au JO du 4 janvier 1992, JORF n°3 du 4 janvier 1992.
[24] Loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques, JORF n°0303 du 31 décembre 2006.
[25] Décret n° 2021-795 du 23 juin 2021 relatif à la gestion quantitative de la ressource en eau et à la gestion des situations de crise liées à la sécheresse, JORF n°0145 du 24 juin 2021.
[26] Par exemple, la gestion de la sécheresse dans le département du Var a nécessité l’application de deux arrêtés-cadres au cours de la sécheresse de l’année 2023, définissant les mesures de restriction à appliquer en cas de sécheresse, dans différentes zones du département. Le premier arrêté-cadre était ainsi spécifique au département (Arrêté-cadre départemental n° DDTM/SEBIO/2022-35 du 17 juin 2022 relatif à la gestion des périodes de sécheresse pour le département du Var, complété par l’arrêté modificatif n° DDTM/SEBIO/2022-73 du 12 août 2022). Le second arrêté était un arrêt-cadre à portée interdépartementale (Arrêté-cadre interdépartemental relatif à la gestion et à la préservation de la ressource en eau en période d’étiage sur les axes de la Durance, du Verdon et de la Siagne).
Par la suite, les mesures de restrictions étaient déclinées selon le tracé des cours d’eau du département. La zone « Gapeau » a, par exemple, fait l’objet de plusieurs arrêtés plaçant les communes entourant le fleuve en situation d’alerte renforcée (Arrêté préfectoral n° DDTM/SEBIO/2023-42, du 2 mai 2023 plaçant la zone Gapeau en situation d’alerte renforcée), puis de crise (Arrêté préfectoral n° DDTM/SEBIO/2023-110 du 13 octobre 2023 plaçant la zone Gapeau en situation de crise sécheresse).
[27] Art. L. 211-3 du Code de l’environnement. L’autorité administrative peut « 1° Prendre des mesures de limitation ou de suspension provisoire des usages de l’eau, pour faire face à une menace ou aux conséquences d’accidents, de sécheresse, d’inondations ou à un risque de pénurie ; ».
[28] Art. R. 211-66 du Code de l’environnement : « Concernant les situations de sécheresse, les mesures sont graduées selon les quatre niveaux de gravité suivants : vigilance, alerte, alerte renforcée et crise. ».
[29] Par exemple, dans le département du Var, les mesures suivantes sont envisagées selon les seuils suivants comme suit :
En situation de vigilance : Information et incitation aux économies d’eau
En situation d’alerte : réduction des usages de 20% (interdiction d’arroser entre 9h et 19h)
En situation d’alerte renforcée : réduction des usages de 40% (interdiction d’arroser entre 9h et 19h)
En situation de crise : arrêt des prélèvement non prioritaires, même agricoles. Priorité faites aux usages de type santé, salubrité, eau potable et sécurité.
https://www.var.gouv.fr/Actions-de-l-Etat/Secheresse/Secheresse-2023-dans-le-Var/Point-de-situation/Point-de-situation-de-la-secheresse-dans-le-Var (consulté le 19/11/2023).
[30] TA Rennes, 27 oct. 2022, req. n° 2205111 (à propos d’un référé-suspension exercé par des sociétés de lavage automobile souhaitant contester les interdictions, puis restrictions, dont leur activité a fait l’objet au cours de la sécheresse constatée dans le département des Côte d’Armor. Les sociétés requérantes arguaient d’une attente à la liberté du commerce et de l’industrie, et d’une perte conséquente sur leur chiffre d’affaires annuel).
[31] TA Poitiers, 15 fév. 2023, req. n° 2300126 (à propos d’un référé-provision présenté par une société de lavage automobile tendant à obtenir la reconnaissance et la réparation d’un préjudice matériel résultant des mesures de restriction des usages de l’eau. Elle invoquait notamment une perte conséquente sur son chiffre d’affaires, de nature à entraver le paiement de ses charges de fonctionnement habituelles).
[32] Voir par exemple, TA Nantes, 29 sept. 2022, req. n° 2211795. Dans cette affaire, les sociétés requérantes avaient saisi le tribunal sur le fondement de l’article L. 521-1 du CJA afin d’obtenir la suspension d’un arrêté interdisant l’activité des stations de lavage à l’exception d’une piste par station. Il leur a été opposé une fin de non-recevoir en ce que la décision à suspendre a été abrogée, puis remplacée, entre la date de la saisine et celle de l’audience. Le recours était donc sans objet, ce qui témoigne de la brièveté des mesures de restriction.
[33] https://vigieau.gouv.fr/ (consulté le 15/11/2023).
[34] Par exemple, dans la ville de Toulon, durant la période de sécheresse étudiée l’arrosage des jardins et parcs était interdit entre 9h et 19h, celui des terrains de golfs et stades entre 8h et 20h et il était possible de laver sa voiture uniquement en centre spécialisé, et non dans son jardin. Le site VigiEau opérait alors un travail de synthèse des mesures réglementaires adoptées par les autorités de l’eau.
[35] Cour des comptes, La gestion quantitative de l’eau en période de changement climatique, Rapport public thématique, op. cit., p. 82.
[36] Ces prélèvements sont souvent réalisés en période hivernale, lorsqu’il y a plus de précipitations.
[37] Sont entendus comme tels, les prélèvements effectués en période estivale, pendant laquelle l’eau se fait plus rare.
[38] Cour des comptes, La gestion quantitative de l’eau en période de changement climatique, Rapport public thématique, juillet 2023, p. 27. Il y est indiqué : « L’agriculture est la première activité consommatrice d’eau (2,33 Md de m3 et 57 % du total), devant l’eau potable (1,06 Md de m3 et 26 % du total), le refroidissement des centrales électriques (492 M de m3 et 12 % de la consommation) et les usages industriels (205 Md de m3 et 5 % de la consommation totale) », (citant le site du MTECT, L’eau en France. Resource et utilisation. Synthèse des connaissances en 2021. Publié le 24 mars 2022).
https://www.statistiques.developpement-durable.gouv.fr/leau-en-france-ressource-et-utilisation-synthese-des-connaissances-en-2022 (consulté le 25/02/2024).
[39] Les PTGE sont des démarches tendant à concevoir une utilisation raisonnée et durable de l’eau en impliquant les différents usagers d’un même territoire dans l’administration de l’eau. Ils reposent sur la mobilisation des acteurs de l’eau et de ses usagers en tenant compte des spécificités hydrologiques et hydrogéologiques locales. Ces projets sont le fruit des Assises de l’eau organisées en 2019 par le Gouvernement (et réunissant les élus locaux, des acteurs du monde agricoles, des associations de protection de l’environnement et les agences de l’eau) et ont fait l’objet d’une instruction du Gouvernement (du 7 mai 2019, relative au projet de territoire pour la gestion de l’eau), adressée aux différents acteurs de la gouvernance de l’eau.
[40] Art. L. 122-3 et R. 122-5 du Code de l’environnement.
[41] Art. R. 181-14 du Code de l’environnement.
[42] Voir sur ce point la décision CE, 25 sept. 2019, req. n° 418658. Le juge administratif y évalue précisément les capacités réelles de la bassine et les confrontent à celles qu’elle devrait respecter. Il énonce que « la réserve de « la Pincenelle » présente une capacité de stockage de 197 900 mètres cubes, et que le seuil défini … [par le] … SAGE est égal, pour cette réserve, à 176 620 mètres cubes. Ainsi, le volume de cette réserve excède le volume maximal autorisé par le règlement du SAGE. ».
[43] Voir, par exemple, les décisions suivantes : TA Poitiers, 3 octobre 2023, req. n° 2102413 ; CAA Bordeaux, 4 avril 2023, req. n° 20BX02305.
[44] Ces détracteurs sont, bien souvent, d’associations agréées pour la défense de l’environnement. Elles soulèvent également des arguments de portée scientifique que nous ne considérerons pas par manque d’expertise sur le sujet. Elles remettent en cause la capacité de ces systèmes de stockage à lutter contre les situations de sécheresse hivernale ou pluriannuelle. Les réserves seraient alors particulièrement limitées, voire inutile dans ces hypothèses.
[45] La question du conflit d’usage se pose également concernant les bassins d’entreposage nucléaire. En témoigne notamment le colloque L’eau et le nucléaire. Une approche juridique et sociopolitique, 6ème Entretiens du Grillenbreit, organisé à Colmar le 24 novembre 2023, par T. Schellenberger et T. Meyer.
https://www.jac.cerdacc.uha.fr/leau-et-le-nucleaire-une-approche-juridique-et-sociopolitique-compte-rendu-des-6-eme-entretiens-du-grillenbreit/ (consulté le 25/02/2024).
[46] C. Aubertin, « Sortir la tête de la bassine », Pour la Science, 2023/8 N° 550, p. 18.
[47] Cour des comptes, La gestion quantitative de l’eau en période de changement climatique, Rapport public thématique, op. cit., p. 84. Le document fait mention d’un projet de construction de bassine en Charente. Ce dernier « conduirait à pomper de l’eau dans une nappe superficielle servant également à satisfaire les besoins en eau potable de la communauté urbaine du Grand Poitiers. ».
[48] Voir supra.
[49] Ce droit revêt une valeur constitutionnelle, en droit interne, en vertu de l’article 1er de la Charte de l’environnement de 2004, et a été reconnu universellement par la une résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies en date du 28 juillet 2022 (AGNU, Rés. Droit à un environnement propre, sain et durable, A/RES/76/300, 28 juillet 2022).
[50] La gestion de l’eau à l’échelle locale est majoritairement déférée, depuis le XIXème siècle, aux communes. Cette compétence est codifiée à l’article L. 2224-7-1 du CGCT : « Les communes sont compétentes en matière de distribution d’eau potable. » ; et à l’article L. 2224-8 du CGCT : « Les communes sont compétentes en matière d’assainissement des eaux usées. ».
[51] « I. Tout service assurant tout ou partie de la production, du transport, du stockage et de la distribution d’eau destinée à la consommation humaine est un service d’eau potable. La production d’eau destinée à la consommation humaine comprend tout ou partie du prélèvement, de la protection du point de prélèvement ainsi que du traitement de l’eau brute. ».
[52] Art. L.2224-7-1 du CGCT. « Dans ce cadre, elles arrêtent un schéma de distribution d’eau potable déterminant les zones desservies par le réseau de distribution. Elles peuvent également assurer la production d’eau potable, ainsi que son transport et son stockage. »
[53] Art. L. 2224-11 du CGCT. Pour plus de précision, voir V. Chiu, La protection de l’eau en droit public : Étude comparée des droits espagnol, français et italien, Thèse de doctorat, Université de Toulon, 2014, p. 412 et suivantes.
[54] Données issues du rapport de l’INSEE de janvier 2023, Indicateurs pour le suivi national des objectifs de développement durable – Objectif 6 – Indicateur 6.i4 : Rendement des réseaux d’eau potable, p 1.
https://www.insee.fr/fr/statistiques/2658587?sommaire=2654964#documentation (consulté le 13/11/2023).
[55] Observatoire des services public d’eau et d’assainissement de l’Office français pour la biodiversité, Rapport national, juin 2024, p. 52
https://www.services.eaufrance.fr/cms/uploads/Rapport_Sispea_2022_VF_b6e89c028b.pdf (consulté le 18/04/2025).
[56] Cour des comptes, La gestion quantitative de l’eau en période de changement climatique, Rapport public thématique, op. cit., p. 101. Il est mentionné, à propos de l’impact écologique des fuites de réseau que lorsque « l’eau « perdue » retourne au milieu, son prélèvement peut entraîner une forte pression sur la ressource et les milieux. ».
[57] Et ce, qu’il s’agisse de la commune exploitant le service en régie ou d’un concessionnaire.
[58] Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement.
[59] Art. L. 2224-7-1 du CGCT : « Lorsque le taux de perte en eau du réseau s’avère supérieur à un taux fixé par décret selon les caractéristiques du service et de la ressource, ce schéma est complété, avant la fin du second exercice suivant l’exercice pour lequel le dépassement a été constaté, par un plan d’actions comprenant, s’il y a lieu, un projet de programme pluriannuel de travaux d’amélioration du réseau. »
[60] Décret n° 2012-97 du 29 janvier 2012 relatif à la définition d’un descriptif détaillé des réseaux des services publics de l’eau et de l’assainissement et d’un plan d’actions pour la réduction des pertes d’eau du réseau de distribution d’eau potable, JORF n°0024 du 28 janvier 2012, texte n° 4.
[61] Conseil d’État, Étude annuelle de 2010, L’eau et son droit, op.cit., p. 112.
[62] Cour des comptes, La gestion quantitative de l’eau en période de changement climatique, Rapport public thématique, op. cit., p. 101.
[63] Le « Plan Eau » est un plan d’action pour une gestion résiliente et concertée de l’eau, présenté le 30 mars 2023 par le Gouvernement. Il comporte 53 mesures veillant à assurer la qualité de l’eau, la sobriété de son utilisation, ainsi que la disponibilité de la ressource.
[64] « Face aux investissements importants à faire pour réduire les fuites (170 collectivités points noirs avec des taux de fuites supérieurs à 50 %) et pour sécuriser l’alimentation en eau potable (notamment les 2 000 communes ayant connu des tensions en 2022), 180 millions d’euros par an d’aides supplémentaires des agences de l’eau seront dédiées au petit cycle de l’eau, conditionnées à des objectifs de performance de gestion de leur patrimoine. »
https://www.gouvernement.fr/preservons-notre-ressource-en-eau/les-53-mesures-du-plan-eau (consulté le 13/11/2023).
[65] Rapport de l’INSEE de janvier 2023, Indicateurs pour le suivi national des objectifs de développement durable – Objectif 6 – Indicateur 6.i4 : Rendement des réseaux d’eau potable, op. cit. p. 1 :« Le rendement correspond au ratio entre le volume d’eau consommé par les usagers (particuliers, établissements publics, entreprises…) et le service public (pour la gestion du dispositif d’eau potable), et le volume d’eau potable introduit dans le réseau de distribution. ».
Il s’agit d’un indicateur chiffré de la quantité d’eau consommée dans le cadre du service public d’eau potable. Plus le rendement est proche de 100% moins il y a de pertes d’eau.
[66] Conseil d’État, Étude annuelle de 2010, L’eau et son droit, op. cit., p. 404. Il est énoncé, sur le fondement de données publiées par l’Institut français de l’environnement (IFEN) en 2004 : « Dans les communes françaises de moins de 400 habitants, le rendement du réseau est de 50 %, dans les communes de 1 000 à 2 500 habitants de 70 % et dans les communes de plus de 10 000 habitants de plus de 75 %. Si les réseaux ruraux sont aussi ceux qui présentent la longueur de canalisation par abonné la plus élevée, les délégataires obtiennent généralement de meilleures performances. ».
[67] Ibidem.
[68] Loi n° 2015-991 du 7 août 2015, portant nouvelle organisation territoriale de la République, JORF n°0182 du 8 août 2015, texte n° 1.
[69] Plus précisément aux communautés de communes, et communautés d’agglomération, via la création ou le regroupement autour d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.
[70] Loi n° 2018-702 du 3 août 2018 relative à la mise en œuvre du transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de communes, JORF n°0179 du 5 août 2018, texte n° 6.
[71] Loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, JORF n° 160 du 13 juillet 1999 ; Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, JORF n° 0292 du 17 décembre 2010, texte n° 1.
[72] B. Fleury, « Réforme des collectivités : fin du premier acte », JCP A. 2010, 845 ; A. Gardère, « Les « intercommunalités renforcées » de la loi NOTRe : bis repetita… », JCP A. 2015, 2273. ; M. Kernéis-Cardinet, « Première « défusion » d’une commune nouvelle – Focus sur les modalités de sortie », JCP A. 2023. 2344 ; C. Regourd, « Le rapport Woerth : repenser l’intercommunalité au prisme de la décentralisation », Dr. Adm. 2024, 14.
[73] Rapport de l’INSEE de janvier 2023, Indicateurs pour le suivi national des objectifs de développement durable – Objectif 6 – Indicateur 6.i4 : Rendement des réseaux d’eau potable, op. cit. p. 1.
[74] « Les coûts liés à l’utilisation de l’eau, y compris les coûts pour l’environnement et les ressources elles-mêmes, sont supportés par les utilisateurs en tenant compte des conséquences sociales, environnementales et économiques ainsi que des conditions géographiques et climatiques. ».
[75] Conseil d’État, Étude annuelle de 2010, L’eau et son droit, op.cit., p. 77. Le prix de l’eau « est le plus élevé en Bretagne, en Île-de-France et en Nord-Pas-de-Calais et le moins élevé dans le quart sud-est qui bénéficie de l’eau abondante provenant des Alpes. ».
[76] Ibidem. Le rapport énonce les facteurs de variation du coût de l’eau : « la nature de la ressource et de son utilisation, les traitements nécessaires pour la rendre potable, la longueur des réseaux et l’ampleur des infrastructures techniques, la distribution plus ou moins coûteuse selon la configuration des lieux et l’agglomération ou la dispersion de l’habitat, la récupération des eaux usées et leur assainissement et la plus ou moins grande sensibilité du milieu où ces eaux sont rejetées, le poids des taxes. ».
[77] Données récoltées par l’Office français de la biodiversité. https://www.eaufrance.fr/le-prix-de-leau (consulté le 04/04/2025).
[78] Art. L. 152-1 du Code de la construction et de l’habitation : « Tout logement est pourvu d’une alimentation en eau potable et d’une installation d’évacuation continue des eaux usées domestiques. »
[79] Art. L. 2224-7-2 du CGCT. Il est fait mention de la satisfaction des « les besoins essentiels des personnes en eau destinée à la consommation humaine ».
[80] Le CGCT prévoit d’ailleurs une adaptation de la tarification de l’eau aux personnes les plus vulnérables financièrement à l’article L. 2224-12-4 : « La tarification de l’eau potable aux abonnés domestiques peut tenir compte du caractère indispensable de l’eau potable et de l’assainissement pour les abonnés en situation particulière de vulnérabilité en prévoyant un tarif progressif pouvant inclure une première tranche de consommation gratuite.
La progressivité du tarif peut être modulée pour tenir compte des revenus et du nombre de personnes composant le foyer, le prix au mètre cube de la tranche de consommation supérieure ne pouvant toutefois excéder le double du prix moyen au mètre cube pour une consommation de référence fixée par arrêté des ministres chargés de l’environnement et de la consommation. ».
[81] Art. L. 2224-12-4 du CGCT : III.
[82] Art. L. 2224-12-4 du CGCT : « Toute facture d’eau comprend un montant calculé en fonction du volume réellement consommé par l’abonné ».
[83] Ibidem, II : « Le conseil municipal ou l’assemblée délibérante du groupement de collectivités territoriales procède, dans un délai de deux ans à compter de la date du classement en zone de répartition des eaux, à un réexamen des modalités de tarification en vue d’inciter les usagers à une meilleure utilisation de la ressource. ».
